王达 最高人民法院行政审判庭
房屋征收的核心问题是公共利益判断。我国《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》中也都对此做出相应规定。在这里，无论是房屋征收、集体土地征收，还是收回国有土地使用权或拆迁，都不可回避地需要回答一个共同的问题——如何界定“公共利益”。本文试图从公共利益的原则特征和我国公共利益的实操性界定等方面揭示房屋征收及土地征用中公共利益的内涵。
公共利益具有极大的抽象性和不确定性。正因为如此，我国《物权法》回避了公共利益的具体规定。但是，为了贯彻《物权法》精神，实际操作又无法回避对公共利益的判断，司法审查亦无法回避对公共利益的界定。这既是重大的立法难题，也是重大的理论课题。公共利益就像诚实信用原则的判断一样，具有高度的抽象性、不确定性，因此对其进行原则分析来框定其本来面目。
1. 受益主体不确定性原则
公共利益不能排除社会大众享用的机会，不能封闭于某个特定的“圈子”。所以，“公共”二字，往往指公众可以任意利用，或不排除公众使用。公众在数量上是个开放的概念，公共利益受益人数的多寡，并非准确的数字可以表明，非特定、非明确是公共利益受益者在范围上的特点。受益主体具有不确定性，一个国家的每个社会成员都可能成为直接或间接的受益主体，这种间接的受益应当是客观存在的，而不是随意解释的。如果只有特定的主体成为受益人，那么就不能称之为公共利益了。在判断受益人时还应当兼顾社会公平，比如政府为了在每个社区建设社区服务站而需要征收房屋，就单个的征收行为来看，受益人为特定主体，但是，房屋征收的最终目的是在每个社区建设社区服务站，体现了社会公平，可以认为是公共利益。因此，公共利益是以受益主体是否确定为原则，以受益主体明确具体为例外。
2. 公益明显原则
公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。即使商业性开发也在某种程度上具有上述特征，但是，商业性开发一般不被认作公共利益。这种逻辑性悖论的原因何在呢？笔者认为，公共利益具有明显的公益性，体现在明显地增加就业、明显地增加税收、明显地促进经济发展、明显地改善环境、明显地提高生活水平、明显地改变城市面貌、明显地有利于文物保护、明显地增加公共福祉等方面。
3. 公益考量的全局性原则
根据现行法律规定，征收决定一般由县市人民政府作出，显然，县市人民政府在作出征收决定时应当判断是否属于公共利益。一般来讲，县市人民政府对公共利益的判断往往从地方的角度出发，但是，在一个地方属于公共利益，而在另一个地方未必属于公共利益。例如，经济较为落后的城市，招商引资显得紧迫，因此，为了招商引资而进行的房屋征收可以认为属于公共利益。而在经济发达的城市，完善和提高公共福利而进行的房屋征收可以认为属于公共利益，这就是公共利益的地域性。在强调公共利益地域性的同时，不能脱离一个国家的整体经济、社会发展进程。虽然法律赋予县市人民政府对旧城改造作为公共利益的判断权，但是，县市人民政府在旧城改造中，对“旧城改造”是否作为公共利益进行判断时，不能仅仅从地方的视角出发，而应站在国家的整体经济发展水平、资源有限、环境保护、平衡发展的角度来作出判断。
4. 公益的长期性原则
政府作出征收决定是对物权保护的突破，因此，政府征收属于谨慎之举，是否属于公共利益应当经得起时间的考验，对其判断应当具有长远性。对有限资源的利用应当考虑子孙后代，不能竭泽而渔。长期性作为公共利益判断的原则并不排除其具有的时效性，同样一个项目，在此时为公共利益，而在彼时就可能不是公共利益。经济欠发达地区在一个时期，招商引资、发展经济成为政府的主要任务，那么，为此而征收房屋拆迁就属于公共利益。但是，当从经济欠发达发展为经济发达地区时，一般不宜为企业动用征收权。
5. 内涵的稳定性兼有变动性原则
公共利益的内涵具有相对稳定性，但是在一定条件下，非公共利益可以转化为公共利益。一些纯粹的商业项目所需土地只能通过自由市场实现，参照国外通行做法，非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人房屋的，建设单位应当与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。当事人自愿拆迁使社会资源达到最佳配置。虽然《物权法》规定，因公共利益的需要，可以征收和征用，但是，不排除因商业性开发通过协商进行拆迁的制度。当事人之间的交易活动，一般情形下，政府不宜强行干预。例如，某开发商认为某一块土地具有开发的价值，一般而言，政府不宜通过公权力实现开发商的利益，开发商应当通过与被拆迁人协商解决补偿。然而，在实践中，当一个拆迁项目的绝大部分通过协商解决补偿后，仍有少量被拆迁人漫天要价，阻碍了整个项目的实施，造成了有限的土地资源浪费，使众多被拆迁人回迁的要求难以实现，此时的商业性拆迁就应当转化为公益性拆迁，公权力机关就应当介入，即通过公权力强制解决补偿问题，这样就是从非公共利益向公共利益的转化。
6. 公共利益衡量的比例原则
比例原则又称禁止过渡原则，它是指行政主体实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内，二者应有适当的平衡和比例。
7. 法律保留与法律授权立法相结合原则
我国《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收只能由法律作出规定。《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收的法律保留原则体现了立法的高位阶性、体现了动用征收权的谨慎、体现了对物权的保护。但是，制定法律需要严格复杂的程序，时间性、灵活性较差，为弥补不足，也采取授权立法，我国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《城市房地产管理法》进行修改，在第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”法律授权应当作为法律保留的有限补充，因此，法律授权应当受到限制，不能无限授权。笔者认为征收的规定至少也需要行政法规以上的法律才能规定，地方性法规和规章无权规定征收事宜。
摘自《中国房地产》2009年第5期 实习编辑：齐婧 | 
