——简评成都市农村土地制度改革

郭晓鸣 四川省社会科学院

从中央做出统筹城乡发展的重大战略部署以来，各项改革全面推进，我国城乡二元结构得到极大缓解，但是农村土地制度改革总体滞缓，仍然面临着巨大的矛盾和挑战。当前农村土地制度主要存在3方面突出矛盾。一是在大量农业劳动力外流和土地承包经营权流转不畅的背景下，超小规模农户经营的局限性日益凸现，农地不能构成农民的财产性收入来源，粗放经营和荒芜现象日趋加重。二是农村集体建设用地利用缺乏有效制度规范，不能以合法途径进入工业化和城市化进程，而隐性市场的大量存在，不断加剧利益流失和管理失控，使这方面的矛盾不断趋于尖锐。三是土地征用补偿制度还存在重大缺陷，对被征地农民的补偿标准仍然较低，更重要的是助长了滥占耕地现象，农民无法以自已的土地权利主动参与并分享工业化和城市化的利益。以上这些矛盾已成为制约统筹城乡发展的瓶颈。从本质上看，这些矛盾产生的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。

　　当前，伴随工业化和城市化的加速推进必将带来较大的建设用地需求，并通过农村劳动力的大规模转移产生较强的农用地流转的现实需求。在统筹城乡发展的背景下，应以还权赋能为主线，从3个方面创新农村土地制度。

　  1.积极完善土地征收制度，严格规范征地行为，缓解基层征地矛盾，土地增值收益的分配要切实向农村和农民倾斜，探索建立以农民土地承包权、宅基地使用权换取发展权和保障权的有效机制。

　　2.逐步改革集体建设用地制度，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，促进集体建设用地的出让、出租、转让、转租、抵押和整理置换等流转方式。

　　3.加快创新农用地流转制度，积极试点和推广业主租赁、股份合作等土地流转模式，建立竞争性农地流转市场，对较大面积的农地应通过“招拍挂”等竞标方式来选择经营业主和确定流转价格。

　　农村承包地制度改革的重心包括两个方面：一是对农户承包地重新确权颁证，进一步明晰承包地的物权性质，以此为基础建立新型土地股份合作组织。二是建立县级农村承包地经营权流转中心，促进农村承包地经营权能够以市场需求为指向在更大范围流转，以农村承包地经营权资本化为依托推进土地适度规模经营、合理发展。

农村集体建设用地制度改革的核心是创建其市场化的制度基础和建立合理的土地增值收益分配机制。改革的重点同样是首先确权、颁证、赋能，进而建立县级农村集体建设用地交易中心，促进其依法流转。同时明确集体建设用地增值收益分配准则：主要用于社区基础设施建设和完善公共服务，宅基地收益则主要归农户所有。从政策上允许农村集体建设用地可以直接进入市场实现流转，应是从制度上解决保护农民土地利益这一老大难问题的治本之策。

　　总之，农村土地制度改革必须以还权赋能为主线，基本取向是“完善权能，放开产权，管好用途”，必须强化土地利用规划的权威，通过严格的用途管制，防范和控制农村土地流转可能产生的各种问题。

 注：本文为国家社科基金项目“统筹城乡发展背景下的农村土地承包经营权流转制度研究”的阶段成果，项目批准号为08XJY018

摘自《中国房地产》2009.5            责任编辑：李求军